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关于完善中山市城区犬类管理机制的建议
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| 2008-11-23 来源：中山市建议提案在线 【收藏本文】 浏览 3227 次 |
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| 案 号 | 20080024 | | 案 由 | 关于完善中山市城区犬类管理机制的建议 | | 提出人 | 民进中山市委会 | | 详 细 内 容 | 近年来,市委、政府对犬防工作非常重视，从组织领导、经费投入、机制建设等方面做了大量工作，在公安、城市管理执法、卫生、农业、工商等职能部门共同努力下，使全市的犬防措施得到落实。虽然我市犬只饲养量有所增加，但犬只免疫率不断提高，但仍有散发的人狂病病例报告。据统计：人狂犬病病例为2004年1例、2005年3例、2006年0例、2007年3例，城区无一例狂犬病病例。特别可喜的是2006年，中山市是全省21个地级市中不发生狂犬病病例的3个市之一。防疫安全局面为中山市营造了稳定健康的社会环境，为中山社会经济发展起到积极作用。
下面将通过对我市城区犬类管理现状、存在及其原因进行剖析，提出完善中山市城区犬类管理机制的建议，以进一步巩固我市良好的防疫安全局面。
一、目前我市城区犬类管理现状：
第一、城区养犬状况。城中村、单门独院住宅区、城乡结合部等养犬较多，犬只种类以家犬为主，主要用途是看门防小偷。楼层住宅亦有少部分人养犬或猫，主要是宠物犬。据不完全统计：城区禁养区内犬只达3750只。
第二、《犬类准养证》发放情况。据市公安部门反映，由于领取《犬类准养证》有严格的限制，截止2007年10月31日，中山市城区没有符合条件的人员提出申请，公安机关按规定未发放过《犬类准养证》和犬牌。按《中山市犬类管理实施细则》，目前城区所养的犬只均属非法饲养。但是由于管理部门职责不清晰、执法难度大等原因，令行禁止的理想目的未能实现。据调查，广州、深圳等大城市通过人大立法形式制定了各地的犬类管理规定，由禁养改为限养。同时对犬牌的发放，犬只的管理等作了较细致的规定，操作性较强。省有关部门在今年初也发出《广东省犬类管理规定》（修订稿）进行征求意见，但因种种原因，未正式被批准实施，全省大部分城市未发放犬牌。
第三、对城区非法饲养犬只的管理现状。各职能部门根据相关法律法规要求和本地实际情况，相应实施了管理措施：
农业部门从以人为本出发，在镇区全面开展犬类防疫工作，2007年狂犬病免疫率高达97.4%，在城区，只要犬主有要求为犬只免疫，兽医部门人员就为其服务，目标是做好防疫，保障人的安全。但亦有部分区办事处领导不主张为禁养区犬只打免疫针，原因是他们认为如果为犬只免疫就等于默许他们养犬。
卫生部门为了保障人民生命安全，防控狂犬病的发生，不遗余力地做好犬（猫）伤人的医疗防护工作。为保护犬伤等狂犬病暴露人群，有效预防狂犬病的发生，各级医疗卫生单位认真按要求做好暴露人群的伤口规范处理、人用狂犬疫苗及抗毒血清或免疫球蛋白的接种工作，降低狂犬病发病率。目前，全市24个镇区医院（防保所）及市疾控中心均已设立规范的免疫接种门诊，为群众提供优质的免疫接种服务。据统计，2004年接种狂犬疫苗12280人份，2005年接种狂犬疫苗15996人份，2006年接种狂犬疫苗15152人份，有效保护狂犬病暴露人群。从上述接种狂犬疫苗人数可以想象：如果不从犬只源头上管好，做好犬只免疫针，那么，给人留下的安全隐患就不可估量。
城市管理行政执法部门为了人民安全、社会和谐、城市环境卫生，在城区违章犬捕杀等方面做了大量工作。2006年捕杀流浪犬513只，2007年1-10月捕杀流浪犬326只。在犬只扰民等投诉方面，2006年处理投诉132宗，其中，流浪犬只投诉21宗、犬伤人投诉5宗、犬吠扰民96宗、犬只随地便溺10宗。2007年接群众投诉8宗，其中流浪犬只投诉6宗、犬吠扰民1宗、犬只随地便溺投诉1宗（2006年9月14日市政府新修改的《中山市实施相对集中城市管理行政处罚权规定》规定违章养犬的处罚权不再由城管执法部门行使，而由公安部门行使）。
公安部门为维护社会和谐安定，在犬只扰民伤人等投诉方面做了大量工作。2007年1-10月份，接到投诉67宗，接处警65宗，出动警力600多人次。同时，每年配合城市管理执法等职能部门开展大规模的犬类清理行动，捕杀收缴大量的无主犬、流浪犬及违章犬只，处理大量因养犬产生的矛盾纠纷。但是，因捕杀违章犬的法律依据不明确、警力不足等原因，与全面禁养局面有较大差距。
工商部门积极开展市场管理，对在城区进行犬只买卖、诊疗服务等经营行为，依《中山市犬类管理实施细则》规定进行处理。
第四、城区宠物店、宠物诊疗所等服务业情况。由于城区有大量违章犬只存在，自然而然宠物店、宠物诊所就有生存的空间。据农业、工商、公安等部门反映和不完全统计：目前在工商部门登记注册的宠物用品店等共21间，但大部分宠物用品店都经营犬只买卖、诊疗，而且均未取得有效的《动物诊疗许可证》，或者超范围经营。
第五、犬类管理的宣传教育情况。各职能部门在全市范围，特别在镇区，充分利用大众媒体、宣传栏和宣传资料等形式，大力宣传《动物防疫法》、《广东省犬类管理规定》、《中山市犬类管理实施细则》和狂犬病的危害性和防治知识。让群众知道哪些地方是禁养区，教育群众遵纪守法，不违章养犬，养犬必须免疫，被犬伤后要及时到当地医疗卫生机构诊治，切实提高群众的自我防护意识和能力。据统计：2004年以来，每年全市在电视上播出的犬类管理宣传短片1440多次，派发各种宣传资料43800多份。可是，城区在这方面宣传仍有所欠缺。
二、我市城区犬类管理存在的问题及其原因
第一、虽然设定犬类禁养区，但禁而不止。《中山市犬类管理实施细则》规定本市中心区为犬类禁养区，但是，禁而不止，目前已有几千只犬存在，而且有增多的趋势。究其原因有如下几方面：一是职能部门处于尴尬局面，因为国家无明文禁止养犬，公安部新闻发言人武和平在2006年11月14日表示：我国对养犬问题历来的政策就是限养而不禁养。因此，职能部门实施禁养措施难度大。二是广州、深圳等大城市改禁养为限养，而且降低限养条件，即养犬管理费也大幅下降。由此带来影响很大。三是部分群众认为在目前社会治安现状有必要养犬防盗。四是人们生活水平提高，养宠物作为个性追求或时尚的人群不断增多。五是独居人群养宠物作为感情寄托的需要。
第二、职能部门难以监管犬只免疫情况，给防疫安全留下极大隐患。主要原因是：1、禁养区内有大量违章犬只,犬主都不愿意暴露身份，不愿意到正规的动物防疫机构进行免疫注射，只到违章宠物店或诊所打免疫针或看病，这样职能部门难以掌握禁养区违章犬只数量和免疫情况。2、宠物店没有强制犬只免疫的权利，只是有偿的服务关系，因此，犬主带犬只到违章诊所进行免疫的随意性很大，难以保证犬只全面免疫和免疫质量。3、违章宠物诊所多数以打游击方式开诊，因而兽医资格、医疗质量、疫苗质量难以保证，免疫不到位、免疫质量差的情况必然存在。4、个别犬主为了逃避监管，从不把犬只带出户外，为犬只免疫注射更不可能。
第三、《中山市犬类管理实施细则》的修改工作滞后，造成主管部门未明确、部分职能部门职责不清晰、管理未能形成合力等局面。我市于2003年制定了《中山市犬类管理实施细则》（中府[2007]131号，以下简称《细则》），《细则》根据原《中山市实施相对集中城市管理行政处罚权暂行规定》（中府[2003]5号）第五十五条，规定城市管理行政执法部门查处违章养犬行为。由于2006年3月1日，《中华人民共和国治安管理处罚法》实施，明确规定犬的扰民、犬吓人、驱使犬伤人的，由公安部门处罚；同时，省政府《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》（粤府[2003]7号）未将犬类管理工作列入城管执法职能。根据法律法规规定，城管执法部门现已无权对无证犬、犬吠扰民、大型犬只恐吓人、犬只咬伤人等情况进行处罚。上述情况根据现有法律规定属公安部门职责。为此，2006年9月14日市政府新修改颁布的《中山市实施相对集中城市管理行政处罚权规定》（中府[2006]103号）已将原《暂行规定》第五十五条规定的该项执法职能删除。若城管执法部门再履行该项处罚权，则属违法行为。但是相关部门未能及时就《细则》中犬类主管部门确立、职能部门职责变更等事项进行修订，造成主管部门未确立、部分职能部门职责不清晰、管理未能形成合力等局面。
第四、犬类管理宣传力度不足、不到位。表现在城区的犬类管理的宣传缺失，虽然，一部分职能部门和区的领导认为，城区属禁养区，也有正面宣传的必要。但是，另一部分职能部门和区的领导看法不尽相同，他们不同意在城区做与犬有关宣传，认为做宣传等于墨许养犬。因此部分群众的犬防知识缺乏。例如：部分群众把给人打狂犬疫苗与给犬打狂犬疫苗的防疫机构混淆，找错地方；有群众把犬只扰民、伤人等投诉电话打到农业部门或城管执法部门，不知道找公安部门。
| | 办 法 | 第一、建议市政府改变禁养方式为限养方式。禁养方式与限养方式是两种完全不同管治方式。禁养方式是一种极权的管理，可追溯到的法律依据是1992年广东省人民政府颁布的《广东省犬类管理规定》。如果令行禁止，禁养就能从源头上减少狂犬病发生的机会，其不足之处在于剥夺了爱狗之人的权利。如果禁而不止，所带来种种安全隐患也可想而知。限养方式是一种人性化的管治方式。目前，北京、上海、广州、深圳等大城市都逐步选择了限养方式。在政府制定的规范框架下饲养犬只，既能实现对犬只规范管理，又满足了喜爱犬只群众的需求，当然，也给社会带来一定负面影响。如：犬只增多，犬伤人事件增多，狂犬病发生机会也增多，犬只扰民投诉也增多等。比较两种方式，以期目前禁而不止，管不到位，不如选择限养方式，依法制订犬类管理办法，各部门依法管理，一定实现人与动物和谐共处局面。
第二、建立和完善我市犬防工作长效机制。
1．建议市政府尽快修订《中山市犬类管理实施细则》。根据我国《治安管理处罚法》、《传染病防治法》、《动物防疫法》和《中山市实施相对集中城市管理行政处罚权规定》（中府[2006]103号）精神，结合中山实际情况，按犬类规范管理方式修订《中山市犬类管理实施细则》，为我市犬防工作提供管理依据。
2．建议市政府确立犬防主管部门，成立犬防工作领导小组，明确各职能部门职责分工。根据职能法定原则，依法确定养犬管理管理部门及协作部门的职责。犬防工作是一项多部门协作才能完成的工作，应当确立主管部门，明确各职能部门职责，并成立犬防工作领导小组，来协调各职能部门的工作，逐步形成主管部门主要抓，其他部门协同管的齐抓共管良好工作局面。
3．经费保障。管理经费纳入当地财政预算开支。同时，可适当收取养犬管理费作为财政收入，作为经费来源途径之一。
4．建立一支犬防工作专业执法队伍，保障犬类管理到位，营造依法养犬、文明养犬的良好局面。
5．加强犬防相关的各项宣传。 | 答 复 | 对中山市政协十届二次会议提案第102024号的答复
民进中山市委会：
你们提出关于完善中山市城区犬类管理机制的建议收悉，现答复如下：
我局认为提案客观、公正、科学地分析了中山市城区犬类管理存在问题、原因，所提出的工作建议非常有针对性。对城区犬类管理由禁养改为限养方式，有一定道理，有利于将养犬对社会的负面影响降到最低，是可行的。
目前，群众对不文明养狗的投诉，主要集中在犬类噪音扰民，大型犬只对群众身体威胁，犬只随地大小便影响环境卫生等问题。违章饲养犬只所产生的矛盾属于人民内部矛盾，很少涉及治安问题或上升到犯罪活动，绝大多数属于城市管理的工作范畴，应以教育、疏导和处罚相结合的方式进行化解，考验的是一个城市的综合管理能力，一般以城市执法部门管理为主。目前，全国很多城市都在加大对城市执法部门打狗队伍和装备的建设，成立专业的打狗队，提高队伍素质，加强与群众的沟通和教育是解决狗患的有效途径。广州等城市也正在修改犬类管理规定，将打狗的主要职能交由城市执法部门执行。这样，不会将社会矛盾一下上升到社会治安层次，尽量不将矛盾激化。对此，市公安、城市执法管理等部门正密切沟通，抓紧开展各项工作。
据统计，今年以来,我市各级公安机关共接到群众相关举报线索50多件，接处警50多起，出动警力400多人次。主要集中在犬只扰民、伤人等方面。同时，我市各级公安机关每年配合城市执法等职能部门开展大规模的犬类清理行动，捕杀收缴大量的无主犬、流浪犬及非法饲养的犬只，处理大量因养犬产生的矛盾纠纷。我局即将成立的治安管理支队拟下设一个城市执法大队，专门配合城市执法部门加大对犬类管理和其他城市管理工作的力度，为和谐平安中山做出贡献。
未来的犬类管理拟明确禁止饲养犬只的种类、范围，禁止个人饲养大型犬类、攻击性犬类；根据我市实际，制定统一标准收取办证费用；严格发放《养犬许可证》、《犬类免疫证》、犬牌等，并实行年审制度；明确犬主的责任和义务，签订责任书，加强对狂犬病的防范宣传工作，督促犬主依时为犬只注射预防疫苗，实行“先注射疫苗，后发许可证或年审”的做法，加大力度捕杀流浪、遗弃犬。
感谢你们以高度政治责任感和历史使命感，广泛调研，听取意见，反映了来自基层普通群众对公安工作的愿望和呼声，你们参政议政的热情是提高我市公安工作最强劲的动力。
二〇〇八年五月二十八日
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粤公网安备 44200002442517号