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关于创新管理机制，积极推进政府购买服务工作的建议
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| 2012-06-20 来源：中山市建议提案在线 【收藏本文】 浏览 11222 次 |
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| 案 号 | 111167 | | 案 由 | 关于创新管理机制，积极推进政府购买服务工作的建议 | | 提出人 | 民进中山市委会 | 详 细 内 容 | 在公共财政改革不断深化的背景下，作为构建公共服务型政府的新型理财方式，政府购买服务正在进入公众视野。政府购买社会组织服务，指的是政府部门为履行公共服务职能，由财政出资向各类专业化社会服务机构购买社会服务的制度安排，购买对象既可以是公益组织，也可以是营利性机构。政府购买公共服务是适应公共服务体制变革要求的重要举措，有利于降低服务成本、提高服务质量，还能推动政府职能转变、促进市场经济和民间组织发展，通过政府购买服务，有利于逐步建立“政府主导、民间组织运作、公众参与”的社会管理体制。
一、政府购买服务的理论依据
从理论上讲，凡是能确认受益主体且能衡量受益程度因而具备收费条件的公共产品或公共服务，就可以交由市场生产、政府买单，其目的是借助市场力量，寻求满足社会公共需求的有效途径。
一般认为，政府公共服务包括基本公共服务和非基本公共服务。基本公共服务是指为满足公民基本的生存和发展需要所必须提供的公共服务。基本公共服务以外的其他公共服务为非基本公共服务。基本公共服务的具体项目，根据国家有关规定确定。基本公共服务主要由行政机关提供，非基本公共服务可以由社会力量提供：
具体到非基本公共服务的种类，可以归纳为以下几个方面：
市政服务：道路清扫、保洁、城市绿化管养、管道修缮维护、垃圾收集等。
社区公共服务：包括对社区家庭和居民个人提供权益维护、社会救助、优抚安置、心理辅导和矫治、纠纷调解、治安、外来人口管理、公益服务、老年服务等。
非基础性教育和医疗服务：包括特殊人群教育、学前教育、幼稚教育资源的委托管理、社区医疗卫生服务、突发事件后的精神救助等。
行业性公共服务：行业调查、统计分析、资质认定、项目评估、业务咨询、技术服务、贸易纠纷诉讼、电子商务公共信息服务等。
技术性、中立性公共服务：包括咨询、审计、监管、评估、科研服务、再就业教育培训、农民工就业培训、社会就业指导和服务等。
其他适宜向市场购买的服务。
二、政府购买服务的实践分析
近年来，随着我国市场经济建设的深入和政府职能转型的需要，部分地方政府已不同程度地启动了政府购买服务的实践。
我国政府购买公共服务最早于1994年在深圳罗湖区的环境卫生领域中被引入。深圳宝安西乡2008年1月向5家企业采购“花园街区”；广州市海珠区以200万元向社工组织购买青少年事务服务。
1996年，上海市浦东新区社会发展局开始向民办非企业单位“罗山会馆”购买服务，开创了我国政府购买社会组织服务的先例。2000年以来，各地政府在公共交通、居家养老、医疗卫生、社工服务、公交服务、行业性服务等多个领域开展了购买服务工作，主要向社会组织购买公共服务的新机制在我国迅速发展。在2001年至2004年间，我国公共服务的生产和递送中有20%至30%是由间接受政府雇佣的人员完成的，平均约有1/4的财政报酬支出是支付给政府系统外的人员。2006年上海浦东新区社发局、经委、劳保局等8个政府部门分别与民办阳光海川学校、阳光慈善救助社、街道老年协会等8家民间组织签订了购买服务的协议，2007年6月与32家培训机构签订政府购买职业技能培训成果的协议，3年来已向民间组织支付了1.2亿多元的服务费。山东省潍坊市从2009年7月开始实施政府购买社区卫生服务的政策，择优确定了16个社区卫生服务中心和64个社区卫生服务站。
在这诸多探索中，无锡市最为引人注目。无锡市于2005年就开始探索政府购买公共服务，其最初的尝试是当地将结核病防治交给民营的安国医院托管，政府相关职能部门主要进行监督考核，并接受患者的严格评议，在此基础上向供方拨付相关费用。在获得经验后，2006年，无锡市扩大了政府购买服务的范围，将市政设施养护、环卫清扫保洁、水资源监测等11个项目纳入了政府购买服务；2007年起，无锡市又全面实施政府购买居家养老服务，凡市区80周岁以上老人可获得由政府提供的每人360元的居家养老服务补助券，居家养老服务机构按照服务协议选派服务人员提供服务，并向服务对象收取服务券。
我国政府购买公共服务可分为向企业和向社会组织购买两大类型。前者主要存在于环境卫生、公共交通、城市治安、医疗卫生等领域，如深圳罗湖区政府向环卫公司购买环卫清扫工作，深圳市购买行业协会服务等。虽然目前还没有数据表明，向社会组织购买公共服务是我国政府购买公共服务的主导形式，但由于社会组织的公益性目标、社会组织提供公共服务的传统和公民对社会组织的信任等原因，推进向社会组织购买公共服务明显成为各地的政策重点。如无锡市2005年出台的购买公共服务指导意见就将购买对象限定为社会组织。上海市是我国政府购买公共服务起步较早、发展较好的城市，其购买工作也主要是面向社会组织进行的。据统计，2004年上海浦东新区共有14个政府职能部门出资2228.2万元购买社会组织服务，2005年共有15个政府职能部门出资4197.3万元购买社会组织服务，出资总额同比增长了88.37%;2006年新区专门组织8个政府部门和13个社会组织集中签订购买服务合同，购买资金达到6000万元。
目前，广州、佛山采用的主要是购买项目的方式，深圳、东莞主要采用的是购买人头方式。相对来讲，购买人头操作方便，在社工行业发展初级阶段，政府按比例购买了社工岗位，安排到不同社区、街道、政府部门，操作方便，容易开展。缺点就是社工势单力薄，而且有“被行政化”的危险。所以，现在深圳、东莞也开始向购买项目的方式靠拢。
三、中山市政府购买服务现状分析
中山正处在转变经济发展方式和创新社会管理的关键时期，为进一步深化行政管理体制和机构改革，推进服务型政府建设，2011年年3月份在全国率先由市编办出台了《中山市政府购买服务工作暂行办法》，明确规定由市编办和市财政局、发改局、监察局、民政局、审计局组成联合审查小组，负责全市各单位政府购买服务项目申请的审核工作。6月23日，中山市交警支队、劳教所政府购买服务项目的申请正式通过联合审查小组审核，标志着中山市政府购买服务正式进入实操阶段。
市政府购买服务联合审查小组还审议了市编办提出的《市政府购买服务联合审查小组工作规则（送审稿）》。该《工作规则》对政府购买服务项目申请的受理、调研、审核、报批以及项目设立后的中止、撤销等程序进行了规范，明确了从市编办、市财政局和联审小组其他成员单位中抽3-5名人员组成调研组对受理的项目申请进行调研，提出初步意见提交联合审查小组审核。《工作规则》还规定联合审查小组召开会议讨论申请事项时可要求申请单位到会进行陈述。《工作规则》的出台，能更好地规范政府购买服务项目审批办理的程序，提高联合审查小组的议事效率。
目前中山市部分镇区已经陆续开展了政府购买服务的工作，但是从总体来看，目前我市政府购买服务的实践尚停留在零星个案的水平上，向市场购买服务的范畴大多停留在因人力不足或专业技能缺乏导致政府无力胜任的服务领域。
四、中山市政府购买服务工作存在的问题
（一）从宏观上看：
1、缺乏统筹规划和整体运作
我市购买公共服务虽然取得了一定的效果，但在统筹规划和整体运作方面尚存不足。比如，缺乏政府购买公共服务的总量规划、财政支出上的刚性预算、近期和远期目标以及推进公共服务的方式、途径等。因而目前政府购买公共服务基本还处于相关职能部门“各自为战”的状态，没有形成整体运作的格局。政府购买公共服务是一个复杂的系统工程，需要根据全市社会经济发展水平和推进城乡一体化发展要求做通盘考虑，集思广益，制定长远发展规划。
2、制度不健全、不配套。
政府购买公共服务是一个新事物，既要有人力、物力、财力的投入，也需要社会组织的支持、参与、配合，更少不了政府相关职能部门的引导、协调、监管，故需要政府主导建立相应的运作机制、出台相应的配套政策与规章制度来改变机制不健全制度不配套的现状。
3、理念相对滞后，发展尚不平衡。
履行公共服务是现代政府的首要职能。因为历史积淀，重管理轻服务、重经济轻民生，是各级政府施政过程中普遍存在的问题。我市在政府购买公共服务上总体上讲，领域还比较窄，发展还不平衡，理念相对滞后。需要加强学习、拓宽视野，借鉴先行先试地区及发达国家的成熟经验，进一步转变服务理念，努力打造服务型政府。
4、公共服务队伍发育迟缓
政府购买公共服务需要通过服务实施主体来承担具体工作，达到设定目的。我市登记在册的社会组织虽然有1000多家，但能独立承担公共服务的组织或团体不到15%，需要政府及相关职能部门加大培育、扶持力度，充分发挥社团承担公共服务职能的作用，同时应完善志愿者队伍管理机制，发挥志愿服务人员及机构在推进公共服务方面的作用。
（二）从微观上看：
5、合同透明度不高，竞争度不够
合同条文不够清晰严谨，如市场对于当地政府需要购买哪些服务不清楚；双方基于各自利益理解合同条文，导致矛盾时有发生；此外，在选择服务提供者时较多地使用定向方式而不是市场化程度更高的招投标方式，很多时候中标对象仍然是那些政府体系内的事业单位。
6、购买服务的评估机制不完善，不健全。
监测、评估服务的方式较为陈旧，不能反映消费者对于服务的真实感受，在核定服务价格方面存在过大的自由定价空间，外包后相关财政支出不降反升。个别镇区和部门还存在着将本职工作外包出去、自身赋闲的反常局面。
7、政府购买社会服务社工短缺、专业性不强、社工待遇不高，税收制度不合理，社工组织现金流困难。
8、N成分混杂、需求对象模糊、项目审批手续繁琐。 | 办 法 | 五、完善中山市政府购买服务的对策和建议
（一）进一步强化公共服务理念，建立和完善我市政府购买公共服务的机制
加快建立和完善我市政府购买公共服务的机制，尽快形成惠及全市民众的公共服务体系，极而稳妥地实现城乡基本公共服务均等化，是我们面临的重要而紧迫的任务。我们必须以科学发展观为指导，以建立和谐社会为目标，以基本民生问题为切入点，积极推进公共服务体制建设。
一是用制度完善政府购买公共服务的机制
政府应尽快出台相关条例或制度，规范政府购买公共服务产品的范围、方式等，统筹社会保障、医疗卫生、文化、教育等多方面的社会政策，建立协调有效的系统,以整合资源、系统规划,打破部门分割、提高公共服务的效率，制定对承担公共服务的实施主体进行监管、评估的考核细则。
二是建立社会组织参与的合作机制
探索政府向社会组织或人民团体购买公共服务的途径、方法；引导鼓励社会组织、公益团体参与公共服务事业；政府以招投标方式面向社会购买服务或以资助、补贴方式支持公益组织承担公共服务。这样，既减轻了政府负担，又发挥了社会组织的作用，还能提供大量的就业岗位。
三是建立民间资本参与的激励机制
公共服务事业建设的责任主体是政府，但某些领域可以鼓励民间资本参与，政府应给予一定的赢利空间或政策支持，以此来拓宽公共服务资源。比如群众文化娱乐活动，民办敬老院，民办幼儿园，保护并盘活非物质文化遗产等都可以在政府的指导和监管下引入民间资本参与。
（二）逐步扩大政府购买公共服务的范围，构建普惠城乡民众的公共服务体系
目前，我市政府购买公共服务的投入有限，且只限于部分公共项目，与民众日益增长的需求有距离。建议将政府购买公共服务尽快纳入财政预算，逐步扩大购买范围，向民生倾斜，向弱势群体倾斜。公共服务产品应城乡统筹兼顾精神和物质两方面。丰富城乡民众文化生活的送戏下乡、高雅艺术进校园、博物馆和纪念馆的免费开放等应继续坚持，城乡养老、低保、帮扶贫困学生等应适当提高金额，增加对民办敬老院、幼儿园的财政补贴，增加对（城乡）中小学生的假期培训活动、农村书屋的财政支持；逐步将由政府或相关职能部门承担的公共服务项目转为政府购买，如市政设施养护、环卫清扫保护、生态环境监测、水资源保护、大型公益活动、孤残儿童救助、农村养老事业等。
总体来看，我市农村的公共设施建设，以及教育、卫生、文化、体育和社会保障等大大落后于城区，因而必须把完善农村公共服务体系作为新农村建设的一个重要环节，努力实现公共基础设施向农村延伸、公共服务向农村拓展、社会保障向农村覆盖、公共财政向农村倾斜、现代城市文明向农村辐射的目标。逐步建立普惠城乡民众的公共服务体系，实现城乡基本公共服务均等化。
（三）确保政府购买公共服务资金，培育、壮大以社团为主体的公共服务队伍
政府购买公共服务是将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成。在公共服务社会化程度很高的美国，能独立承担公共服务的非营利组织有150多万种，还有8万多个行业协会。我市社会组织的发展空间及作用还非常有限，现有社团组织大多附着于行政职能部门，缺乏自主性，大多不具备相应资质，难以独立承担公共服务职能，所以党委和政府应根据形势的变化出台政策法规，指导、培育、发展民间社团，不断壮大公共服务实施主体。
我们在公共服务方面的投入尚存差距，相对滞后于经济增长的幅度，政府必须调整财政支出结构，大幅增加公共服务的刚性预算和支出，确保政府购买公共服务和公共产品的资金。
（四）明确管理责任，提高政府购买服务的管理水平。
其一，要准确识别哪些服务项目可以外包，哪些服务项目只能通过发放凭证的方式让消费者自主向市场购买。其二，在此基础上细化合同条款，对于外包出去的服务项目要尽量清楚，准确地列出其标准、质量、要求、规格等。其三，建立良好的消费者投诉机制，保证消费者向政府而不是向服务提供者进行投诉，必要的时候可建立由上级部门接受投诉的机制。其四，加强对合同执行情况的监测，构建由政府、消费者、中介机构共同参与的立体化监督体系。其五，要对外包服务的绩效进行常规化评估，增大消费者满意度在是否续约方面的影响作用。
（五）合理确定购买服务项目及其补助标准
合理确定服务项目及其补助标准是购买服务工作的基础环节，政府及其相关部门要科学合理地确定服务项目和制定项目补助标准。
1、合理确定购买服务项目。为了保证在同一城市范围内的社区居民享受到基本均等的公共服务，市政府及其相关部门根据确定的公共服务项目，结合本市经济社会发展水平、财政承受能力以及社区居民的公共服务需求，确定本行政区域内公共服务项目，作为政府购买服务的内容。随着经济发展、财政承受能力的不断提升以及群众健康需求的变化，可对纳入政府购买范围的公共服务项目适时进行调整。
2、科学测算和确定购买服务项目补助标准。纳入政府购买范围的服务项目确定后，市级政府财政部门认真做好公共服务项目成本的核算工作，合理确定服务项目的补助标准。公共服务项目可以区分为针对个体的服务项目和针对群体的服务项目。针对个体的服务项目，可以通过核算享受服务对象的人均成本确定单位项目补助定额。针对群体的服务项目，可以通过核算综合成本确定综合项目补助定额。也可以将所有公共服务项目统一打包，核定单一的综合项目补助定额。补助标准应能合理弥补人工、耗材等成本。补助标准可随着工资和物价水平的变动适时进行调整。
（六）公开、透明、择优选择服务提供机构
将提高透明度和竞争度作为推广政府购买服务的两大基点。政府购买服务是一个综合的过程，其中蕴含着复杂的管理问题，但究其根本，透明与竞争是政府购买服务制度的灵魂和抓手。我国政府购买服务中的很多问题都与透明度不高、竞争度过低有直接关联。以部分地区面向市场招标时没有足够的投标者为例，不可否认某些购买项目在启动之初时的确存在市场准备不足因而应者寥寥的情况，但是仔细分析大多数的流标案例，其中均另有隐情。即使真有缺乏足够服务提供者的情况，只要假以时日，根据需求引致供给的经济学原理，市场自然会创造出来。再以当前有的镇区实行政府购买服务后相关财政支出不降反升为例，这种情况除了因服务人员增加、成本上升的正常原因之外，多数时候是因为政府指定服务提供者所致，或是由某一个或几个服务商长期垄断所致。政府购买服务的精髓在于打破垄断，一旦竞争比较充分，有关公共产品（服务）的价格优惠自然会呈现，服务质量也会相应提高，提高财政资金效率的目的也能达到。
（七）认真开展绩效考评
1、科学制定绩效考评体系。绩效考评工作是购买公共服务工作的重要环节。市级政府财政部门应根据公共服务的具体项目，研究制定包括考评指标、方法等在内的绩效考评体系。有关考评指标既应包括过程指标如实际开展工作情况，也应包括结果指标如社区居民实际享受的服务项目内容等；既应包括客观指标如社区服务人次等，也应包括主观指标如社区居民的满意度。对社区服务机构不仅应考评设备、人员等硬件指标，还要考评管理等软件指标。
2、认真组织实施绩效考评。绩效考评应包括专家考评和社区居民考评两部分。政府财政部门应当选择公共管理领域专家，组建人员相对固定的绩效考评专家委员会，在具体组织绩效考评时，相关专家从委员会成员中随机抽取。社区居民考评可采取抽样问卷调查等方式进行。年末和服务期满，财政部门应当组织绩效考评专家委员会和社区居民，对社区服务机构按合同提供的公共服务进行绩效考评。
3、考评结果的运用。对社区服务机构的考评结果作为确定财政补助总额的依据。对考评合格的，应按照规定结算补助资金，并可继续签订服务合同，同时应根据考评结果，指出社区服务机构存在的问题，提出进一步改进的意见和建议。对考评优秀的，可给予适当奖励。对考评不合格的，取消其提供社区公共服务的资格，终止合同。
（八）实施凭证制度、补贴消费者
对于那类与消费者的主观感受相联系、难于说明质量标准、规格的“软”服务，如特殊教育、老年看护等，通常在国外政府购买服务的实践中多使用凭证制度，即由政府向符合条件的公民发放购买凭证。与合同外包补贴生产者相比，这种方式则是直接补贴消费者。
政府采用凭证制度的前提，需要市场上有大量的服务提供者。因为竞争相对充分，消费者可以方便地面向市场寻找、选择自己需要的服务提供者。与合同外包相比，凭证制度的优势在于：可以适应特定群体、个人的个性化差异，提高消费者对于政府服务的满意度；同时这种方式最大限度地降低了政府监督与管理成本，因为将服务的选择权交给千百个消费者，他们从最大化自身利益出发所进行的分散决策能自动解决在政府集中购买情况下所必需的对于服务提供者的选择、比较、监督和更替等复杂工作。此外，凭证制度还能有效地促进竞争，提高服务提供者对于消费者的回应率。
| 答 复 | 中府办建提函〔2012〕12号
对中山市政协十一届一次会议提案第111167号的答复
民进中山市委：
贵委提出的关于创新管理机制，积极推进政府购买服务工作的提案收悉，现答复如下：
一、我市政府购买服务开展情况
2011年3月，经市政府批准，市编委办会同市发改局等单位联合下发了《中山市政府购买服务工作暂行办法》，设立由市编委办和市发改局、监察局、民政局、财政局、审计局组成的市政府购买服务联合审查小组（以下简称联审小组），制定了《中山市政府购买服务联合审查小组工作规则》，市编委办牵头并承担联审小组日常工作，初步建立了政府购买服务的工作框架。目前，已有7个政府部门辅助性、服务性工作采用政府购买服务方式解决。
二、关于制定政府购买服务范围目录问题
在去年《中山市政府购买服务工作暂行办法》出台时，考虑到政府购买服务有一个试点推广、总结经验和逐步完善的过程，因此尚未制定政府购买服务范围目录。根据今年省委、省政府《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，省编办、省财政厅等相关职能部门拟于上半年出台政府向社会组织转移职能的具体目录和购买服务办法。目前，市编委办正按省的工作部署抓紧开展改革调研工作，待省出台相关目录和办法后，立即着手研究制定我市政府职能转移目录，明确政府购买服务范围，拓展社会组织承接政府转移职能事项的广度和深度。
三、关于加强政府购买服务统筹力度问题
目前，除联审小组外，市民政局、人社局等部门也向市财政申请了专项经费，就其本身的专项业务工作向社会购买服务，出现了多部门审批政府购买服务的情况。下一阶段将争取把各部门自行审批的购买服务事项统一纳入市政府购买服务联审小组审查。同时，积极探索覆盖机关内部事务、政府公共服务、社会服务、技术服务等领域公共服务实行政府购买服务的工作机制，出台社会组织、民间资本参与政府购买服务的指导意见，扶持公益服务类社会组织和民间资本举办公共服务事业。
四、关于服务项目绩效评估问题
目前，政府购买服务项目绩效评估主要是按照部门预算支出绩效评估的办法由市财政局牵头对项目的执行情况进行事后监督，2012年预算已统筹安排了市本级购买服务工作经费，由于此项工作为今年创新项目，规模及成效未能立刻显现，因此市财政局将参考周边城市做法，视今年各部门政府购买服务需求及该项目开展情况和成效再安排相应资金，以提供保障。
下一步，市编委办将按照省的改革要求，建立审批决策的科学机制，成立政府购买服务工作专家咨询委员会，对政府购买服务项目进行必要性和可行性评估，将评估意见作为项目审批重要参考依据；制定政府购买服务招投标采购实施细则，强化政府购买服务工作公开、透明竞争力度，加强招投标环节监管，杜绝指定供应商等现象；制定出台对承担公共服务的实施主体进行监管、评估的考核细则，对政府购买服务项目进行绩效评估，将考评结果作为项目延续和财政经费核拨的依据等，加强对政府购买服务项目进行事前、事中、事后的全过程监督管理。
感谢您对政府创新管理机制及购买服务工作的关心和支持，欢迎今后继续关注并多提宝贵意见和建议，推动该项工作迈上新台阶。
专此函复
二○一二年六月七日
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