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党外代表人士政治代表性及社会影响力研究
张瑞京
2013年8月
新中国成立伊始，在我国的政权组成中，除了中国共产党之外，还有大量的民主党派和无党派民主人士，六个政府副主席民主党派占了三位，四个政务院副总理中有两位民主党派和无党派民主人士，各部委的任命中也是几乎一半对一半。这就决定了中国的政党政治从建国那一刻起便具有了鲜明的中国特色：中国共产党一党执政，民主党派多党派参政。这一制度的形成是由当时的中国国情和历史条件决定的。虽然在以后的政治实践中，多党合作制度经历了1956年“波匈事件”和“文革”十年动乱等曲折和坎坷，但中国共产党领导的多党合作和政治协商制度历时60余年未绝，延续至今。党外代表人士在我国的政治生活中始终发挥着重要作用。新形势下，如何更好地发挥党外代表人士的作用，是摆在中国共产党面前不可回避、必须审慎对待的重大课题。
一、党外代表人士的内涵与特征
根据2012年中共中央印发的《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》精神，党外代表人士是指与中国共产党团结合作、作出较大贡献、有一定社会影响的非中共人士，包括民主党派代表人士、无党派代表人士、少数民族代表人士、宗教界代表人士、非公有制经济代表人士、港澳台海外代表人士等。据此，我们可以这样理解，党外代表人士，并不是指普通的党外群众，它实际上是统一战线的一个特定概念，是指中共以外的各民主党派、无党派人士中具有广泛社会影响和广泛代表性的各界人士，主要包括以下六个方面：各民主党派、工商联、人民团体中的领导骨干；有贡献的无党派知识分子；行政、司法部门的党外领导干部；民族、宗教界有影响的人物；爱岗敬业、守法经营的非公有制经济代表人士；台湾同胞、港澳同胞、海外侨胞中拥护祖国统一并有一定影响、有一定经济实力或有学术造诣的代表人士。《意见》中明确提出，政治坚定、业绩突出、群众认同，是这些党外代表人士的基本标准。
根据《意见》精神，我们可以看出，党外代表人士的最明显特征和属性是其必须具有鲜明的“代表性”。这种“代表性”需从政治性、专业性和群众性三个方面体现出来，即政治上要立场坚定，始终与中国共产党保持一致，真正做到在思想上同心同德、在目标上同心同向、在行动上同心同行，在大是大非面前思想清醒、态度鲜明，言行一致、表里如一，不做政治方向上的“变色龙”。第二，要具备较深的专业造诣，业务能力超群，在自己的专业领域及所属地区具有较大的影响力。第三，群众认同度高，具有很好的群众基础，能以其卓越的社会贡献、处事能力、参政议政能力赢得众人的尊重和认可。只有同时具备这三个特征才堪称“党外代表人士”，其中，政治性是根本，专业性是前提，群众性是基础，三者不可或缺。
二、提高党外代表人士政治代表性及社会影响力的意义
党外代表人士的政治代表性和社会影响力，其实是和党外代表人士的属性与特征密切相联的，其“政治代表性”主要是指党外代表人士需政治坚定，不能与共产党离心离德，其“社会影响力”则主要源于其业绩突出和群众认同。因此，可以这样理解，党外代表人士政治代表性和社会影响力就来自于他们政治坚定、业绩突出和群众认同。加强党外代表人士队伍建设，就是要不断提高其政治代表性和社会影响力，使其代表性愈加鲜明，能够起到示范、团结和引领作用。因此，培养和造就一支与中国共产党真诚合作的高素质党外代表人士队伍，是统一战线的战略性、基础性工程，是党与党外人士合作共事可持续发展的必要保证，是进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的现实需要。
中国共产党历来高度重视党外代表人士队伍建设，始终把它作为是党和国家人才队伍建设的重要组成部分，把团结培养党外代表人士作为党和国家工作全局的重要方面和治国理政的政治优势。当前，改革开放以后成长起来的新一代党外代表人士已成为统一战线的主体。建设一支政治坚定、素质优良、结构合理、数量充足的党外代表人士队伍，事关坚持和发挥我国社会主义政治制度的特点和优势，事关为全面建设小康社会提供人才支持，事关巩固党的执政基础和扩大党的群众基础，事关推动新形势下统一战线事业不断向前发展。因此，立足党和国家工作大局，中国共产党适时提出加强党外代表人士队伍建设，致力于开创中国共产党同党外人士合作共事、共建共享和谐社会的崭新局面。
三、党外代表人士政治代表性与社会影响力、队伍建设现状分析
近年来，我国党外代表人士队伍不断壮大，整体素质不断提升，结构不断优化，担任各级人大代表、政协委员及其他社会职务的比例也逐渐提高。共产党与党外人士合作共事关系不断改善，以陈竺和万钢出任卫生部长和科技部长为标志，党外代表人士得到赏识和重用，大批优秀党外人才脱颖而出，在经济社会发展各个方面展现风采。
新的历史条件下，党外代表人士带有鲜明的时代印记。他们大多生在新社会、长在红旗下、磨炼在市场经济大潮中，作为改革开放的参与者、实践者和受益者，他们既有较高的政治认同，拥护中共的路线方针政策，认同社会主义制度，又有较强的民主参与意识；年富力强、智力密集、思想敏锐、思维活跃；具有较强的创新意识和开拓进取精神。这是问题的主流，也是这支队伍的主流。与此同时也要看到，相对于老一辈来说，现今的党外代表人士也面临着一些新情况新问题，在一定程度上使其政治代表性和社会影响力打了折扣。
1．由于所处的历史条件和成长环境不同，缺乏同中国共产党长期合作、患难与共的经历和体验，对多党合作的历史传统缺乏深入了解，对基本国情缺乏深刻认识，所以与共产党之间的合作共事缺乏积极性主动性。虽然坚定拥护共产党的改革开放政策和强国富民主张，但是不能客观对待共产党内严重的腐败问题，有时又会出现政治上的迷茫和情绪上的消沉。
2．从整体上讲，新一代党外代表人士大多具有中高级职称和较高文化素养，在长期的业务和专业研究工作中，政治素质的培养提高有所淡化，在面对各种复杂的新情况、新问题时，在团结引导周围群众坚定不移跟党走方面缺乏切实可行的办法和工作主动性，在协调解决各种矛盾时有一定困难，做群众的思想政治工作缺乏耐心，组织领导能力有待提升。
3．新一代党外代表人士大多是各条战线和某个方面的优秀专家和人才，工作业绩突出，但是业务重担往往使其难以分神更多地关注社会，对个人承担的议案、提案，反映社情民意的责任有所懈怠，参政议政和社会活动能力稍显不足。
4．新一代党外代表人士的代表性更加广泛，但旗帜性人物相对缺乏，后备队伍不能满足可持续发展需要，青黄不接的情况比较突出，甚至有出现断层的危机。
5．党外代表人士队伍发展不平衡，相对集中于教科文卫等领域，有的领域高层次人才匮乏，知识结构、专业结构和梯次结构需要完善。
6．有些新一代党外代表人士参政议政和参与各种社会活动功利性明显，考虑个人地位的因素偏多，个别人把参政议政等社会活动看作是谋求个人利益的一条“捷径”，动机不够纯洁。
以上这些问题，虽然只存在于部分党外代表人士身上，而且并不是这些人身上存在着以上所有问题，但是其产生的社会后果无疑会对党外代表人士的政治代表性和社会影响力产生负面作用。
同时，还要看到，从共产党自身来讲，对党外代表人士的认识也不都是客观公正的，在党外代表人士队伍建设上也存着着一定的问题，主要表现在：
首先，是思想认识上还存在一些偏差。一方面，一些部门和领导认为“共产党员才是最优秀的，党外已无优秀人才”“共产党内的优秀分子都没有得到妥善安置，何必劳心费力从党外寻找？”“共产党内尚且矛盾不断，和党外人士更难接触和交往”“党外干部的安置势必挤占党内职数”……以上错误认识使得很多人把党外代表人士队伍建设看成是可有可无、可紧可松、可为可不为的事情，在与党外代表人士合作共事过程中总是心存芥蒂，难以坦诚沟通，缺乏真正的统一战线意识、多党合作意识和广纳群贤意识，只是把党外人士培养选拔当成点缀和应付上级安排，因而缺乏长远规划和具体措施。另一方面，一些党外代表人士也认为只有加入共产党才是最佳的归宿，以致有的党外代表人士任职不久就入党，造成党外代表人士的流失。
其次，党外代表人士选拔和任用的体制机制尚不健全。长期以来，表面上党外人士的管理由各级统战部门负责，但事实上，统战部门只负责培养和推荐，而选拔、使用党外代表人士则是组织部门的事，形成“两张皮”的脱节现象，没有形成良性互动的科学机制。特别是对体制外的党外人士的物色发现随意性强，缺乏必要的载体、手段和方式；不能根据党外代表人士的职业特点、知识结构、能力水平、岗位要求和培养方向进行分级分类培训，忽视个性需求，教育培训的针对性、实效性不强；选拔使用缺乏科学性，选人用人识别不准、考察不深、了解不够，不走程序、越级安排、破格提拔甚至带病提拔等现象仍然比较普遍。
第三，选人用人视野不够开阔，覆盖面有待进一步拓宽。一是选人面窄，以体制内的工作对象为主，还未拓展到高新技术企业、外商投资企业与民营企业，没有真正消除区域、部门、行业、身份和所有制的限制，缺乏广泛性和代表性。二是用人面窄。不敢把党外人才放在关键的岗位，担心风险太大，致使他们不能在复杂的环境中磨炼意志，增长才干，给今后进一步培养使用设置了障碍。三是交流面窄。党外代表人士交流轮岗锻炼的机会非常少，有的党外代表人士在一个职位一干就是一、二十年，积极性难以调动，也影响了党外代表人士综合素质的提高。
第四，缺乏创新机制，工作手段和方式方法与新形势不相适应。计划经济时期各阶层、各方面都完全纳入行政管理体系，党和政府与社会之间是直接整合的关系。而伴随改革的深化和社会的转型，许多单位人成为流动的社会人，产生了一个新社会阶层。对于这些新社会阶层中的党外代表人士，现有工作手段和方式方法都无法适应。
综合以上各方面，无论是从党外代表人士自身来看，还是从中共和国家政策层面来看，我国目前党外代表人士队伍建设还不能适应经济社会发展和政治制度完善的需要。着眼于党和国家事业的长远发展，着力建设一支数量充足、结构合理、素质优良的党外代表人士队伍，是一项长期而艰巨的任务。
四、提高党外代表人士政治代表性和社会影响力必须坚持和把握的基本原则
加强党外代表人士队伍建设，着力提高党外代表人士的政治代表性和社会影响力，是一项政治性很强的工作，必须始终坚持党管干部、党管人才的原则，落实统一战线的方针政策，确保正确的政治方向。
第一，坚持党委领导与发扬民主相结合。各级党委要高度重视党外代表人士队伍建设，把党外代表人士培养选拔使用作为政治责任，完善党委统一领导、统战部门牵头负责、各有关部门和社会团体密切配合的工作机制。要坚持总体规划和重要政策、重大人事安排由党委研究制定，同时听取吸纳各有关方面的意见建议，加强与党外代表人士所属党派团体、所在工作单位、所联系群众的沟通，通过民主推荐、民主评议和民主协商，增强选人用人公信度。
第二，坚持培养为重与以用为本相促进。党外代表人士队伍建设重点是培养，根本在使用，必须坚持育用结合，使他们学其所需、展其所能。要把教育培养作为基础环节，贯穿于党外代表人士队伍建设的全过程，积极铺台阶、搭舞台、压担子，为安排使用做好充足的政治素质和能力准备。要把作用发挥作为教育培养的导向，着眼党和国家事业发展需要、岗位职能需要，有针对性地加强政治培训和岗位锻炼，努力提高党外代表人士的政治把握能力、参政议政能力、组织协调能力和合作共事能力。
第三，坚持严格要求与热情关心相统一。要坚持德才兼备、以德为先，把政治立场和政治表现作为第一标准，综合考察业务水平、实践能力和群众公认度，严格把关、确保质量。要注重思想政治教育引导，针对社会热点问题加强思想沟通，确保他们在大是大非问题上保持清醒头脑和政治敏锐性。对发展潜力较大、实践历练有待增强的，要提供台阶，锻炼能力；对工作生活中遇到的困难和问题，要积极帮助排忧解难，为他们发挥作用、全面发展创造良好环境。
第四，坚持统筹推进与突出重点相协调。党外代表人士队伍建设必须坚持以统筹思维谋划各个环节，以重点突破带动整体推进。要立足当前、着眼长远，统筹考虑党外代表人士的数量和比例，同时着力打造一批懂专业、善管理、会领导的高层次复合型人才。
五、新形势下，如何更好地展现和提高党外代表人士的政治代表性和社会影响力
新世纪新阶段，国际局势复杂多变，国内改革发展任务艰巨繁重，要求新一代党外代表人士具有丰富的政治智慧，能够经受住各种风浪的考验和抵御西方思潮的侵蚀；有较强的实践才干，能够同党长期合作；有较强的参政议政能力和科学决策、统筹协调的能力，具备适应时代需要的高素质。要提高党外代表人士的政治代表性和社会影响力，需要从以下几方面做出努力。
1．加强党对培养选拔党外代表人士工作的领导。建立培养选拔党外代表人士工作领导责任制，把培养选拔党外代表人士纳入重要议事日程和干部队伍建设总体规划，按照分类指导、分级负责原则，逐级建立领导责任制，坚持一级抓一级，层层抓落实。采取多种方式，不断增强各级党组织和党员干部重视培养选拔党外代表人士的意识，努力为培养选拔党外代表人士工作营造良好的社会环境。
2．进一步搞好合作共事，积极为党外代表人士队伍的发展拓展渠道。党派组织与中共组织部、统战部要定期走访任实职党外代表人士所在部门，加强联系，了解情况，对他们关心、支持，加强后续培养，为他们的进一步发展拓宽空间。中共方面要转变党外代表人士只能姓“副”的观念，保证担任领导职务的党外代表人士有职有权有责有为，对分管工作真正拥有行政管理的指挥权、处理问题的决定权和人事任免(调动)的建议权。涉及党外代表人士分管工作范围的重要决策，应听取并尊重其意见和建议。要健全和完善党员领导干部与党外代表人士联谊交友制度，使党内领导干部和班子中的党外领导干部能平等相待，求同存异，沟通协调，互相学习，共同提高。同时，要引导党外代表人士继承发扬老一辈长期与中国共产党团结合作形成的团结民主、甘于奉献的优良传统，与人为善，淡泊名利、勤政敬业，清正廉洁、奉公守法，与共产党和衷共济、肝胆相照。
3．把党外代表人士思想建设放在突出位置。思想建设是根本，面对新形势新要求，要努力提高党外代表人士的思想政治素质，需要引导他们深入学习中国特色社会主义理论体系，提高坚持中国共产党领导的自觉性，增强坚持走中国特色社会主义道路的坚定性。党外代表人士思想建设要着重于理想信念教育，多党合作、风雨同舟的优良传统教育，不断提高自身的政治鉴别力和敏锐性。
4．加强对党外代表人士的培训，为选拔使用党外代表人士创造有利的条件。在开阔选拔视野的前提下，不断创新培养模式，围绕提升“政治把握能力、参政议政能力、组织协调能力、合作共事能力”，从实际出发，注重加强党外代表人士的培养和引导。要积极选派党外代表人士到各级党校、行政学院、高等院校学习培训，要充分发挥社会主义学院培训党外代表人士基地的作用，把培训作为选拔使用党外代表人士的条件之一。着力提高党外代表人士调查研究能力和参政议政水平，使之能够在钻研业务、专心本职工作的同时，具备较强的调研能力，熟练掌握政治协商、民主监督、参政议政的内容和程序，不断提高建言议政水平，从而能够从不同角度，不同层次对解决经济社会发展中的深层次矛盾，提出具有前瞻性、科学性和可操作性的意见和建议，以创新的思路、独到的见解和务实的举措，为加快经济社会发展建言献策。
5．不断完善党外代表人士选拔任用机制。加强党外代表人士队伍建设，使用是关键。要完善党外代表人士选拔任用的工作机制。充分发挥实职安排和政治安排的不同作用，把两者有机结合起来，为党外代表人士积累经验、增长才干、提高政治代表性和社会影响力提供更多机会和渠道。要建立党外后备干部人才库和动态管理的后备队伍数据库，建立多途径选拔党外干部的工作机制，做到对党外人才早发现、早培养、早使用。完善选拔任用机制，通过竞争上岗、公开选拔等方式选拔任用党外领导干部。在各级领导干部公开选拔和竞争上岗工作中，根据工作需要，拿出适当数量的岗位选配党外代表人士。逐步消除地域、部门、行业、身份等限制，不拘一格选配党外代表人士，以确保党外干部队伍的专业结构、梯次结构、知识结构适应多党合作和统战事业持续发展的需要。对拟任实职而又缺乏基层工作经验，影响力弱的年轻党外代表人士，要有计划安排到基层锻炼。通过平级调整、岗位转换、挂职锻炼等多种形式，使他们在实际工作中增长才干，提高他们的整体素质。同时，要进一步加大党外代表人士在各级政府和司法机关以及人大、政协专委会担任领导职务的力度，认真解决好后备干部队伍存在的“备而不用”与“用而不备”等问题。
6．加强对党外代表人士的管理。要突出管理这个重点和关键，健全管理机制，着重考察其政治表现、思想状况、履职情况和廉洁自律情况，及时发现问题，加强教育引导。要丰富管理形式，坚持正面教育、事前监督为主，健全考察、评价、监督和激励机制，探索运用个人述职、民主评议、定期考核等多层次、全方位的管理体系。要明确管理责任，推动各有关部门和党外代表人士所属党派团体、所在工作单位等建立考察、考核制度，各有侧重、相互配合，共同担负起管理职责。
7．加强对培养选拔党外代表人士工作的监督检查，建立科学的评价指标体系。建立党外代表人士培养选拔工作的情况通报、经验交流等制度，逐步形成经常性的督查机制。定期反映培养选拔党外代表人士工作情况及遇到的问题，及时研究，提出解决的具体办法，努力把培养选拔党外代表人士工作稳步向前推进。中共组织部门和统战部门要研究制定党外代表人士评价指标，注重政绩和社会公论，通过建立和完善党外代表人士年度考核、谈话、跟踪考察、跟踪服务制度，协调、指导有关部门扎实抓好党外代表人士的监督评价工作。坚持把德、能、勤、绩、廉公之于众，摆在群众和全社会的监督之下，杜绝“带病提拔”。加强监督管理，建立党外干部调配、任免程序机制。
一个政党、一个国家，能不能源源不断地培养出优秀的领导人才，在很大程度上决定着这个政党、这个国家的兴衰存亡。中国共产党能不能带领人民战胜前进道路上的困难和风险，从根本上讲取决于各级领导班子和领导干部的素质和能力，其中，就包含着党内外干部的素质和能力。相信在中华民族复兴的历史进程中，新一代党外代表人士一定能经受住时代和人民的考验，在多党合作事业和社会主义现代化建设中发挥出更大的作用。
（作者系民进中山市委参政党理论研究会成员、一中支部主任）
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