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着力制度完善，彰显特色优势
——浅议中国特色社会主义协商民主制度的优化、完善
徐 杰
2013年9月
中共十八大给予多党合作和民主政治前所未有的关注，其中关于社会主义协商民主的理论方针政策特别引人注目。报告指出：“健全社会主义协商民主制度。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。作为正式的官方最高文件，首次确认“协商民主”与“社会主义协商民主制度”概念，并对此予以认真规划和部署。体现了当代中国共产党人继承发扬我国数千年和合文化传统，总结升华其建党90、建国60余年政治协商经验，自觉借鉴当代具有普世价值的国际政治文明成果的巨大胆识、胸怀与智慧。
从民主协商到协商民主，从西方审议民主的理论探究，到我国协商民主的多样实践，新世纪以来，特别是十八大之后，围绕协商民主开展的探讨空前活跃，足见其价值巨大、意义非凡与内涵丰富，值得探究、可以探究的实在太多。笔者觉得，制度建设——优化、完善是彰显我国特色优势，争取协商可期实效的关键。本文，试图就此谈些浅见。
一、制度化：“协商”成为“民主重要形式”的关键
汉语“协商”，语源相当悠久，说文解字：协，从办,从十，办(xié)表示同力。十,表示众多，合起来表示众人同力，本义是和睦，融洽；商，两个以上的人在一起计划、讨论，共同商量以便取得一致意见，这是“协商”的基本意思，也是人们沟通、交流、协作的普遍形式，这种协商完全出于协商者的自觉需要和意愿，更多关注环境的宽松、气氛的和谐，因此通常不主张、甚至反感与排斥预设条件或规定。但是，当协商提升为现代社会重要民主形式，比如我国特色的“政治协商”的时候，上述情形的协商就远未足够了。
其一是协商使命的严肃性。融洽、和谐、友好当然是希冀的氛围，为此，宽松、随和也值得努力营造。但是，政治协商需要讨论却不是普通民主相互之间的私事小事琐事，而是公共大事急事，此种协商，使命庄严、议题重大、结果紧要，因此，无论怎样追求宽松、融洽，协商活动主题的严肃性决定了它对于随意的排斥性，它既不能议而不决的漫话清谈，也不能放弃责任地曲意附和。
其二是协商本质的民主性。既然协商定义民主重要形式，当然就必须具备民主的性质。民主是什么？作为社会科学的术语，不同的学科范畴、学术流派与应用语境均有不同定义与阐释。但万变不离其宗，语源学的意义最根本。西方“民主”一词源于古希腊语“demokratia”，由“demos”和“kratos”两部分构成,“demos”的意思是“人民”“地区”,“kratos”的意思是“统治”“管理”,因此所谓“民主”是指“人民的统治”或者“人民的管理”。作为近代西学东渐的产物，汉语翻译为“民主”可以说既简约又通俗：人民主张、人民做主，而我国社会主义制度一项核心目标正是“当家做主”。因为，协商作为民主形式的首先必须体现这一性质。协商，由最大的人民平等参与，展开最广泛且充分的讨论，当成最广泛的共识，体现最广大人民的根本利益，也最大限度地兼顾少数人的合理诉求。显然，此种意义的协商绝不是可以随意完成的。继续要事前的充分筹备、事中的足够智慧，更需要相当详备、相互认同遵守的一整套程序规则、行为规范指引、约束，以克服随意，纠偏正误，方能保障协商的民主性质与议决实效。
这就是制度化。何谓制度？就是在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范，或规定，通常指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则,它有广义和狭义之分，广义指的是一个社会为确定人们的相互关系而人为设定的一些约束规则，包括非正式约束和正式约束两个部分一般。狭义指的是正式约束及其结构化的形式，它是指人们有意识创造的一系列带有强制性的规则，也是本文谈论协商民主制度化的语境含义，是让充满随意性的普通协商提升为现代国家政治民主重要形式的关键。
比较我国与西方协商民主的探索与实践，体会更为深刻。撇开古希腊之类扯不清的历史，我国现代协商民主的实践远早于西方。早在1946年，我国就有了“政治协商”的提议，并于三年后由中共组织召开的第一次全国政治协商会议，并议定了新中国成立一系列建国大事，实在是开创了千秋伟业。此后，政治协商成为我国最基本的政治制度，依托人民政协这一主体，“民主协商”成为我国实行人民民主最具特色、优势的重要途径，取得了巨大成效，也积累也丰富经验。
但是，我们也必须看到，相对于协议民主理论上的可能性，我国和合文化、政治制度及其形成背景等资源优势，以及西方协商民主的理论高度与深度，我国协商民主无论运作的科学性还是效果的充分性存在的不足也是明显的。其中最大的问题就是随意性，主体、程序、内容、方式、结果及其处置，都缺乏相对统一、明细、严格的规定、要求，因人因地而异，太多依赖主导方与领导人的认识、情感、水平、素质、态度等主管因素。致使实效大打折扣，甚至变味走样，人民政协的职能也一度被讥为“拍手”、鼓掌。一个重要的原因就在于制度规范的缺失。
但是，协商民主的理论理论根源上来自于西方，肇始与上世纪八九十年代，兴起与本世纪。探索者们在批判聚合民主（选举民主）的精英化、多数主义倾向，倡导协议民主的同时，也从未忽略它同样可能存在的弊端，认真考量其实施过程扬长避短，取得预期效果的必要和充分条件，提出达成目标的工作原则与程序规范。这种注重制度规范的理性色彩仅从概念也可以感知。在西方，约瑟夫•毕塞特（Joseph Bessette最早（1980年）在“协商民主：共和政府中的多数原则”一文中提出了这一概念，其用词为deliberative democracy，作为形容词的Deliberative，其含义之一是具有协商、辩论和审议功能的，再追索其词根的作为动词“deliberate”相关联的意思为“仔细地、慎重地、专注地考虑”。正因如此，一些学者将它翻译为“审议民主”、“慎议民主”或“慎辩熟虑的民主”。虽然不及“协商民主”中国化，却保留了它的原义，彰显了其与的汉语“协商”一词通常理解的不同语义，提醒人们更多关注其严肃性与规范性。
二、法治化：协商民主制度化的核心
确切地讲，从民主协商到协商民主，制度化，制度建设的提法、要求、理论探索与工作实践并非什么新东西，关于社会主义民主，特别是多党合作、政治协商，民主协商，中共历来重视一直致力于制度建设，在理论与实践中锐意创新，也积淀了丰富制度建设成果。如《中国人民政治协商会议章程》、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》及《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，中共地方党委制定的地方实施办法，全国及地方各级政协创制的各项具体规章制度, 如《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》、《中国人民政治协商会议全国委员会全体会议工作规则》、《中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作规则》、《中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则》等等，从中央到地方，从中共党委到政协内部，从上到下，由外及内，林林总总，似乎并不缺乏，且成体系。可为什么仍然存在前述的种种问题，以至十八大论及协商民主开宗明义第一句就是“健全社会主义协商民主制度”。除了它们自身存有缺陷，需要完善外，。一个最大的问题就是作为广义“制度”中的非正式约束和正式约束两部分的权重失衡，过分依赖人们在长期的社会交往中无意识地形成的，主要包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素非正式约束，忽略甚至抵触带有强制性规则的正式约束。其结果便是刚性缺失，约束力不够，实质就在其“非法治化”。
事实上，围绕社会主义政治文明和法治建设主题，有关协商民主法治化问题——在官方尚未将协商民主作为人民民主重要形式正是提出之前，主要聚焦于政协工作问题——的探索与争论就一直不断，不过，从既往制度建设的实践看，得到更多默许的似乎仍然是“非法治化”思想。其中也包括“软法”调节的思想。认为：从本质上讲, 调整人民政协制度的有关政协规范属于软法, 其实施不是依靠国家强制力, 而是凭借某些软约束力, 诸如协商民主在当代世界的普遍兴起、中国传统政治文化中的“和合”思想、政协规范制定主体所隐含的约束力、政协规范实施过程中的开放协调机制、政协规范本身的吸引力、党和政府的自律性以及国内外社会舆论的监督等加以实现①。而法治化的热心倡导者也言之绰绰，认为：对于人民政协法治化，依法治国方略的确立，政治协商制度作为国家基本政治制度的定位，人民政协在我国政权架构中的地位，为其奠定了相应的理论、法律、制度基础；协商民主的价值定位，则为其拓展了制度空间；因此，也就成为人民政协制度化、规范化、程序化建设的必然要求与发展方向②。
笔者认为，理论上的论证与伪证从来都是永无休止的舌战，实践检验才是最高的权威。如同当年经济特区能不能搞一样，关于协商民主法治化不可行的种种逻辑预设，本质上仍然是保守僵化，理论说辞看上去多样，其实集中到一点，就是法治的彻底性。它能否涵盖包括政治民主在内所有领域，包括处于领导地位的执政党有关公共事务决策、执行等处置权限与方式。笔者认为，它是依法治国，政治文明的应有之义。中国共产党的执政与领导作为历史的选择、人民的选择，真心具有希望国家富强、人民幸福的良知良能者不会质疑，更不会否定。但同时也热切期盼其不断优化与完善，而强化法治精神正是有效途径。自文革结束，拨乱反正、改革开放以来，依法治国就一直是党和国家坚定不移的目标追求与常抓不懈的工作任务。十八大新的领导集体主政以来，更是从语言到行动充分凸显其现代法治追求。十八届中央纪委二次全会上，习近平中共中央总书记就特别强调：要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里；2013年2月23日，习近平在中共中央政治局第四次集体学习时强调：“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力,努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐”。 2013年3月17日上午，国务院总理李克强在中外记者见面会上回答记者问题时说：“建设法治政府，这尤为根本，要把法律放在神圣的位置，无论任何人、办任何事，都不能超越法律的权限，我们要用法治精神来建设现代经济、现代社会、现代政府”。充分昭示了新一代领导集体弘扬法治精神的决心，坚决反对任何超越法律的个人与组织。十八大既然把协商民主正式确立为中国特色社会主义民主政治制度，其法治化也就顺理成章，因为：“协商民主理论的产生与发展，以及实践而言，它强调的是对民主过程情绪化的制衡，突出的是一种基于公民权利的宪政体制，强调公开利用理性，慎重决策，以及对权力的制约”③。中华人民共和国成立之初，就曾制定了《中国人民政治协商会议组织法》。作为新中国建立初期的三大基本法律之一，对人民政协的性质、宗旨、任务以及职权等都作了明确的规定，为人民政协履行职责提供了法律依据和法律保障，政治协商取得辉煌成就，这也是历史的证明。
三、体系化：协商民主制度完善的基本思路
与选举民主一样，作为现代民主重要形式的协商民主，从内容到形式，从功能到程序，从理论到实践都极其丰富，因此，完善协商民主制度，堪称宏大浩繁的系统工程。因此，体系化构建应作为基本思路。也就是要紧扣目标、功能，对应内容、形式，突出程序优化，在认真总结我国协商民主既往实践，充分利用我国制度、文化资源优势，合理吸收国际探索成果的基础上，全方位构建协商民主的制度体系，系统推进我国协商民主建设。
主要方法可以：
（一）以十八大报告为指引，总结、深化、发展我国已有的协商民主实践成果。
在提出“健全社会主义协商民主制度”的总体要求后，十八大报告也从完善制度和工作机制，国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题等内容，多党合作、人民政协基本制度，团结和民主两大主题，政治协商、民主监督、参政议政的基本职能，坚持协商于决策之前和决策之中的程序，专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商形式等给予全面的方向指引。
其中特别提出“积极开展基层民主协商”，既可以视为工作要点，推进策略，也给我们巨大启示。就是总结、深化、完善我国已有的探索、实践。我国的民主政治实践中，存在着丰富的协商民主形式，包括政治协商制度、基层民主治理、立法听证和公共论坛。特别是，20世纪80-90年代以来，中国城乡社会发展出了许多协商制度形式，如民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、居民论坛、乡村论坛、民主听证或议政会，比如历经13年、两个阶段的探索的民主恳谈的“温岭模式”，就取得了可喜的成绩，积累了宝贵的经验。全面、深入、系统予以总结、发展，必能加速相关制度的完善。
（二）合理吸收国外成果，积极拓展探究视野
国外的协商民主，尽管实践的历史、广度与层面高度，总体不及我国，但其理论的高度、深度、广度，有限实践的精细度仍然值得我们借鉴，拓展我们的视野，启迪我们的思路。比如其关于协商民主的定义“公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”就很宽泛，因此对其作用、价值的认识也相对深刻、广泛。认为其职能包括：改善立法和决策的质量，促进合法决策；培养公民精神，促进政治共同体的形成；矫正自由民主的不足；制约行政权的膨胀，充分发挥理性作用等五大方面功能③。此外，关于协商民主两大方法④，三种类型⑤，审议性论坛的四种模式⑥等都可以为我细化完善协商民主制度体系启发与参考。
在我国，协商民主有着深厚的“和合”文化传统，优越的社会主义制度，丰富成功的政治协商实践，十八大又将其正式确立为中国特色社会主义民主政治制度，给予空前的重视。我们坚信，以制度完善为重心，协商民主必将充分中国特色社会主义民主政治的特色、优势，为中华民族的伟大复兴发挥巨大作用。
（作者系民进中山市委会委员、参政党理论研究会副会长）
附注：
① 北京大学丁保河《人民政协运行机制的软法视角》；
② 上海社会科学院法学研究所殷啸虎《关于人民政协法治化问题的若干思考》；
③ ④陈家刚《协商民主研究在东西方的兴起与发展》
④ ⑥谈火生《审议民主理论的基本理念和理论流派》。
主要参考书目：
《审议民主》（谈火生编，江苏人民出版社2007年1月第一版
《联合政府与一党训政》（邓野著，社会科学文献出版社，2011年11月第一版）
《民主的奇迹》（美凯瑟琳.德林克.鲍恩著，郑明轩译新星出版社2013年6月第一版）
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